Обзор основного содержания
Статья посвящена двум ключевым вопросам: отношениям между центральным и местным правительствами в области финансов и системе финансирования, основанной на использовании земли. Анализируя противоречия в финансовой системе после реформы налогового распределения, реальные отклонения в процессе перераспределения средств, эволюцию и риски системы финансирования, основанной на использовании земли, авторы предлагают пути совместной реформы финансовой и земельной политики. В статье отмечается, что реформа налогового распределения привела к ситуации, когда центральное правительство получает больше доходов, а местные власти вынуждены полагаться на систему финансирования, основанную на использовании земли; перераспределение средств должно способствовать равному доступу к общественным услугам, но на практике оно в основном используется для обеспечения работы государственных учреждений, а не для улучшения жизни населения; система финансирования, основанная на использовании земли, изменилась с модели, при которой земля использовалась для получения доходов, в модель, при которой она используется для финансирования, что приводит к риску возникновения долгов и дисбалансу в процессе урбанизации. Только совместная реформа финансовой и земельной политики (на уровне провинций) позволит осуществить переход от развития, основанного на использовании земли, к гармоничному развитию человека и земли.
I. Реформа налогового распределения: игра за “кошельки” центрального и местного правительств
Реформа налогового распределения 1994 года стала важной вехой в развитии финансовой системы Китая: центральное правительство взяло себе 75% доходов от таких крупных налогов, как налог на добавленную стоимость, в то время как местные власти могли оставить себе только небольшие налоги (например, налог с продаж). В результате доля доходов центрального правительства выросла с 22% до 55,7%, но обязанности местных властей (образование, здравоохранение, инфраструктура) не уменьшились, что привело к противоречию между централизованным сбором доходов и децентрализованными расходами.
Как местные власти решают проблему нехватки средств? Они ищут новые источники доходов. Земля стала таким источником: местные власти монополизировали рынок земли первичного сегмента, продавая промышленные участки по низким ценам, чтобы привлечь предприятия (и получить доходы в будущем), и по высоким ценам — для получения быстрого дохода. Это и стало основой первой версии системы финансирования, основанной на использовании земли. Однако со временем эта модель изменилась, превратившись в финансирование за счет земли (местные власти залагали землю в залог для получения кредитов), что привело к росту скрытых долгов и увеличению рисков.
II. Перераспределение средств: идеалы и реальность
Перераспределение средств предназначено для обеспечения равного доступа к общественным услугам на всей территории страны (например, для создания хороших школ в отдаленных районах). На практике большая часть этих средств используется для обеспечения работы государственных учреждений и выплаты зарплат сотрудникам. Почему? Потому что в оценке работы местных чиновников важным критерием является отсутствие задержек с выплатами зарплат, в то время как улучшение общественных услуг считается менее важным. В результате чем больше средств поступает в виде перераспределения, тем легче местным властям содержать неработающих сотрудников, что приводит к накоплению средств внутри системы, а обычные жители (особенно мигранты) не получают реальной пользы от этих средств. Например, мигранты, работающие в городах, не могут позволить своим детям учиться в школах или купить жилье, что приводит к опустошению сельских районов.
III. Система финансирования, основанная на использовании земли: от “бонуса” к “риску”
Система финансирования, основанная на использовании земли, прошла два этапа развития:
- Первая версия: до 2010 года местные власти использовали высокие цены на коммерческую и жилую недвижимость для субсидирования промышленных участков по низким ценам. Это позволило Китаю быстро стать “мировым заводом”; цены на недвижимость росли вместе с доходами, и все получали выгоду.
- Вторая версия: после финансового кризиса 2008 года местные власти начали использовать землю для финансирования. Они создавали специальные компании для покупки земли в банках и тратили средства, полученные в будущем. Доходы от продажи земли выросли с менее чем триллиона в 2008 году до нескольких триллионов позже, и местные финансы стали полностью зависеть от земли. Однако возникли проблемы: города быстро развивались, но население не росло в соответствии с этим темпом, что привело к опустошению новых районов; предложение жилой недвижимости в ключевых городах сократилось, что усилило риск возникновения финансовых пузырей.
IV. Пути реформы: совместные действия финансовой и земельной политики
Чтобы решить эти проблемы, необходимо вмешиваться в обе сферы:
- Реформа финансовой политики: необходимо предоставить провинциальным властям больше полномочий в распределении средств. Центральное правительство должно передать им право на распределение перераспределенных средств в зависимости от местных условий; центральное правительство должно сосредоточиться на установлении минимальных стандартов и осуществлении аудиторского контроля. Это позволит уменьшить коррупцию и направить средства на улучшение жизни населения.
- Реформа земельной политики: необходимо разрушить монополию местных властей на земле. Должно быть разрешено прямое участие сельских коллективов в рынке земли, чтобы они могли продавать землю по низким ценам мигрантам; необходимо отменить обязательное требование использования 40% земли для общественных целей, чтобы защитить интересы фермеров; необходимо создать национальный рынок прав на использование земли, чтобы развитые районы могли покупать землю у менее развитых районов, что позволит защитить сельскохозяйственные угодья и обеспечить доходы менее развитым районам.
Только совместное продвижение этих реформ позволит решить проблемы, связанные с землей, регистрацией населения и финансами, и сделать урбанизацию более ориентированной на интересы людей, а не на использование земли.
Заключение
Статья показывает, что модель развития, основанная на использовании земли, пришла в тупик. В будущем необходимо изменить систему и интересы, чтобы финансы и земля снова служили интересам населения. Реформы сложны, но только так можно избежать рисков и создать условия для роста в следующие тридцать лет.